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Cesión Parcial de una RCA: ¿Problema real o aparente?

 La cesión de una Resolución de Calificación Ambiental (“RCA”) no se encuentra expresamente regulada en nuestra normativa. El artículo 119 del Reglamento del SEIA , a propósito de obligaciones de informar, establece en su inciso final, que los titulares de un proyecto o actividad deben informar a la autoridad ambiental de los cambios de titularidad sobre dicho proyecto o actividad y/o de su representación.

En base a esta norma, la CONAMA ha entendido correctamente que es posible el cambio de titularidad siempre que se informe de ello a la autoridad ambiental respectiva quien, generalmente, dicta una resolución estableciendo las condiciones de dicho cambio.

Sin embargo, se presenta mayor complejidad jurídica al momento de definir si se puede ceder parcialmente una RCA. En la práctica, la CONAMA ha resuelto esta cuestión de manera casuística, con una aparente disparidad de criterios, particularmente en lo que dice relación con la distribución de responsabilidad por el cumplimiento de las obligaciones ambientales que emanan de la RCA.

Mientras en ciertos casos CONAMA ha permitido que cedente y cesionario respondan separadamente, siendo cada uno de ellos responsable exclusivo de la parte del proyecto que le corresponde ejecutar, en otros, se ha exigido que cedente y cesionario respondan solidariamente por las obligaciones ambientales derivadas de la RCA, nombrando al efecto un representante común ante CONAMA.

Tomemos como ejemplo del primer caso una Central Hidroeléctrica, que contemplaba la construcción tanto de una central hidroeléctrica como de una línea de transmisión. CONAMA permitió la cesión de la titularidad sobre la línea de transmisión a un tercero, bajo un esquema de completa división de la responsabilidad ambiental entre cedente y cesionario. De hecho, bajo este esquema CONAMA ha fiscalizado y sancionado al titular de la línea de transmisión, de manera independiente de la responsabilidad que mantiene el cedente por la operación y funcionamiento de central hidroeléctrica.

Como ejemplo del segundo caso encontramos un proyecto de Central Térmica, donde la Comisión Regional del Medio Ambiente admitió la cesión de la titularidad del proyecto a dos nuevos titulares, pero bajo un esquema de solidaridad y designando a una de dichas sociedades como apoderado o representante común.

Estimamos que la disparidad de las soluciones presentadas por la autoridad es meramente aparente y, por el contrario, se puede extraer un criterio claro para definir la forma de distribución de responsabilidad entre cedente y cesionario a partir de la divisibilidad de las obligaciones ambientales que emanan de la RCA.

Sabemos que las obligaciones pueden ser clasificadas en divisibles e indivisibles, siendo las segundas aquellas en que el objeto de la obligación es indivisible física o intelectualmente,  o bien las partes o el legislador que interpreta la voluntad de las partes, establecen para el caso que el cumplimiento de ellas debe ser indivisible.

Toma importancia esta clasificación de las obligaciones sólo existiendo pluralidad de sujetos, al igual que en la solidaridad, ya sea sujetos activos, pasivos, o ambos. En el problema en comento, la pluralidad de sujetos se presenta a raíz de la cesión parcial, siendo sujetos pasivos de las obligaciones ambientales el cedente y el cesionario.

En doctrina, las obligaciones indivisibles se clasifican en aquellas de indivisibilidad absoluta o de naturaleza, como la servidumbre de tránsito; indivisibilidad de la obligación, como el caso de hacer construir una casa; e indivisibilidad consensual o de pago, como sucede cuando dividir el cumplimiento causa un grave perjuicio al acreedor.

En la materia que nos interesa, podemos encontrar obligaciones de indivisibilidad absoluta, como por ejemplo, si el titular de una RCA se comprometiera a constituir una servidumbre de tránsito como medida de mitigación. También es posible imaginar obligaciones ambientales que presenten las características de la indivisibilidad de obligación.

Con todo, la mayoría de las obligaciones ambientales cuyo cumplimiento se estime indivisible, lo serán como consecuencia de que la división en el cumplimiento de la obligación causa un grave perjuicio al acreedor. En efecto, cuando el fraccionamiento de las obligaciones ambientales impide que la autoridad pueda fiscalizar y por tanto asegurar su cumplimiento por parte de cedente y cesionario, puede entenderse que la CONAMA, quién para efectos prácticos actúa como acreedor de la obligaciones ambientales, sufre un grave perjuicio en sus intereses y por ello exige que cedente y cesionario respondan indivisiblemente .

Entonces, en la medida que el proyecto aprobado resulta de la conjunción de procesos más bien independientes entre si,  y por tanto el cumplimiento parcial de las obligaciones ambientales por cedente y cesionario es perfectamente identificable y fiscalizable, no existe perjuicio alguno para CONAMA en la división de ellas, y debería aceptar su completa separación. Este caso corresponde al primer ejemplo, en que la central hidroeléctrica y la línea de transmisión correspondían a procesos plenamente separables e identificables.

Por el contrario, de existir unidad en el proyecto aprobado y que se fracciona en virtud de la cesión, puede resultar difícil o imposible la fiscalización del cumplimiento parcial de las obligaciones por cada una de las partes. En estas circunstancias es esperable que CONAMA exija que el cumplimiento de la obligación se rija por los efectos de la indivisibilidad pasiva y/o el nombramiento de un representante común, dado el perjuicio que podría causarle no poder fiscalizar separadamente el cumplimiento de las obligaciones ambientales.

Este es el caso de una instalación industrial, en que la presencia de una chimenea compartida para los procesos productivos de cedente y cesionario, hace difícil fiscalizar separadamente el cumplimiento de los niveles de emisiones. Obviamente, este criterio podría extenderse a procesos productivos donde cedente y cesionario comparten un mismo punto para la descarga de RILES, y en general, a procesos productivos que comparten la instalaciones donde realizan sus outputs/emisiones.

No obstante, en ciertas ocasiones la autoridad ambiental establece restricciones máximas para los inputs/insumos con que funciona un proceso productivo, como sucede con el máximo de metros cúbicos que puede extraer del caudal una central de pasada o con el máximo de combustible fósil que puede utilizar una caldera. En estos casos, el criterio referido también podría aplicarse cuando como consecuencia de la cesión, cedente y cesionario quedaran compartiendo bocatomas, puntos de inyección, etc.

Frente a estos casos, y para evitar la solidaridad y/o nombramiento del apoderado común, cedente y cesionario deberían establecer mecanismos apropiados para la trazabilidad del cumplimiento de las obligaciones ambientales, que permitieran a CONAMA su fiscalización separada. De esta forma, dejaría de existir el perjuicio para el acreedor que haría aplicables las reglas de la indivisibilidad pasiva.

En razón de lo anterior, podemos establecer la siguiente regla para determinar la forma en que deben distribuirse las responsabilidades ambientales entre cedente y cesionario:

(1°) En caso que todas las obligaciones ambientales sean divisibles, la cesión parcial no supondría ningún perjuicio para las actividades de fiscalización de CONAMA y la autoridad ambiental debería autorizarlo sin más trámite.

(2°) En caso que exista indivisibilidad de naturaleza o de obligación, pueden aplicarse dos posibilidades de solución: (a) radicar íntegramente la obligación indivisible en uno de los patrimonios resultantes de la cesión parcial; o, (b) mantener pluralidad de deudores y regirse por las reglas de la indivisibilidad pasiva.

(3°) En caso que exista indivisibilidad de pago, pueden aplicarse tres posibilidades de solución: (a)  radicar íntegramente la obligación indivisible en uno de los patrimonios resultantes de la cesión parcial; (b) mantener pluralidad de deudores, frente a lo cual CONAMA seguramente exigirá que se cumplan las reglas de indivisibilidad pasiva y/o representante común, para compensar el perjuicio que representa la cesión para sus actividades de fiscalización; (c) establecer mecanismos técnicos que permitan la perfecta trazabilidad del cumplimiento de las obligaciones ambientales, de manera que las actividades de fiscalización de CONAMA no sufran ningún perjuicio derivado de la cesión parcial.

[1] Decreto Supremo N°95/2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (“Reglamento de la LBGMA”).

[2]“Las obligaciones indivisibles (art. 1.524 y siguientes del C.C.) y las obligaciones solidarias (art. 1.511 y siguientes del C.C.) producen efectos jurídicos similares, siendo el principal  la posibilidad que tiene el acreedor para exigir el total de la deuda respecto de cualquiera de los deudores. La principal diferencia entre los efectos de una y otra es que la indivisibilidad se transmite a los herederos, mientras la solidaridad no. Ref. Abeliuk Manasevich, René “Las Obligaciones, Tomo I” cuarta edición, Editorial Temis S.A., Editorial Jurídica de Chile, 2001, Pág 414, 415. Ref. Meza Barros, Ramón “Manual de Derecho Civil, De las Obligaciones” octava edición, Editorial Jurídica de Chile, 1992, Pág. 186, 187 ”