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Derecho Real de Conservación como Alternativa para la Compensación en la Utilización de Recursos Naturales

Hace algunos años escribí junto a un distinguido colega un artículo sobre la compensación en la utilización de recursos naturales . En dicha oportunidad analizamos las limitadas posibilidades existentes en nuestra normativa para compensar la afectación y/o utilización de recursos naturales en el desarrollo de proyectos productivos. A su vez estudiamos como países desarrollados incluyen conceptos como bancos de mitigación y los créditos de mitigación. Uno de los objetivos de dicho trabajo era presentar alternativas para quienes ejecutan proyectos intensivos en la utilización y/o afectación de recursos naturales para mitigar, reparar y/o compensar sus impactos en el medio ambiente. 

Las alternativas disponibles en este contexto son la creación de Parques Nacionales, Reservas Nacionales o, tal vez, mas apropiado sería la creación de un Santuario de la Naturaleza.  Los dos primeros casos requieren ceder la propiedad al Estado pues sólo éste puede ser titular de ellas, a diferencia de los santuarios de la naturaleza donde los privados pueden ser propietarios. Sin embargo, las tres figuras requieren para su constitución de un acto de parte del ejecutivo lo cual implica tramitaciones extensas, no libre de inconvenientes públicos que ningún titular de proyecto quisiera tener sobre si.

En este contexto, el derecho real de conservación surge como una alternativa a utilizar por parte de titulares de proyecto para compensar sus impactos, amén de privados simplemente interesados en conservar el medio ambiente, o incluso de Organizaciones Nacional o Internacionales que pueden adquirir el derecho para proteger ciertos ecosistemas sin que el propietario de dichos predios pierda la propiedad de los mismos.

De esta manera, con fecha 17 de abril de 2008 ingresó un proyecto de ley que pretende instaurar en nuestro sistema jurídico el  “Derecho Real de Conservación”, figura que ya tiene aplicación en otras jurisdicciones incluso de la región. Este nuevo Derecho Real tiene por finalidad la conservación de la diversidad pero en manos de personas privadas.

Esta institución tiene sus orígenes en el Derecho Comparado, particularmente en los Estados Unidos de América, donde hace tres décadas se creó un instrumento que permitiera a los privados asegurar el manejo de sus inmuebles con finalidad de conservación ambiental. Dicho instrumento legal se conoce como “conservation easement” o servidumbre de conservación.

Para entender de mejor manera el proyecto de ley, debemos comprender que las servidumbres se encuentran tratadas en el Código Civil, en el Título XI “De las servidumbres” artículo 820 y siguientes. En dicho artículo se define la servidumbre en los siguientes términos:

“Servidumbre predial o simplemente servidumbre, es un gravamen impuesto sobre un predio en utilidad de otro predio de distinto dueño”. (Énfasis agregado)

En razón del tratamiento jurídico que se da a las servidumbres en  nuestro derecho, si bien se han utilizado como base para la construcción de la institución del derecho real de conservación, este último se ha revestido con características particulares, creándose una nueva figura jurídica  con una finalidad y un objeto específicos.

En concordancia a lo anterior encontramos que el proyecto de ley señala en su artículo 2 inciso tercero, que:

“En lo no previsto por la presente Ley ni por el contrato constitutivo, se aplicarán al derecho real de conservación, mutatis mutandi, los artículos 826, 828, 829 y 830 del Código Civil relativos a la servidumbre predial”.

El derecho real de conservación limita el dominio de un bien raíz, no a favor de otro inmueble determinado como la servidumbre, sino a favor de la comunidad en su conjunto representada por el titular, que será una persona jurídica determinada.

Veamos ahora de que manera aborda el proyecto de ley esta nueva institución.

El Artículo 2 del proyecto señala que:

 “El derecho real de conservación consiste en una limitación al dominio de un inmueble, que se constituye voluntariamente con la finalidad de contribuir a conservar el ambiente, en beneficio de la comunidad en su conjunto, cuyo ejercicio y protección quedan especialmente entregados a una persona jurídica determinada en calidad de titular, y en virtud de la cual se imponen ciertos gravámenes al bien raíz afectado”.

Es un derecho real, por tanto se tiene sobre una cosa sin respecto a determinada persona según lo dispone el artículo 577 del Código Civil; es erga omnes, vale decir, se puede exigir y hacer valer en contra de cualquiera. Además es un bien incorporal e inmueble; tiene por objeto conservar el ambiente.

El Art. 4 del proyecto define lo que es Conservación Ambiental señalando que:

“Para todos los efectos de esta Ley, se entiende por conservación ambiental o del ambiente, a elaboración y aplicación de todos los actos, políticas, planes, programas, estrategias, diseños, proyectos, gestiones, medidas, deberes, obligaciones, restricciones, normas o actividades que tengan alguno de los siguientes objetos o finalidades:
1.  Promover o asegurar la biodiversidad;
2.  Preservar o conservar la naturaleza, el patrimonio ambiental, uno o más ecosistemas o hábitats, o determinadas especies animales o vegetales;
3.  Proteger el ambiente, evitar su contaminación o deterioro, o repararlo en su caso;
4.  Procurar el uso y aprovechamiento racional y sostenible de los recursos naturales;
5.  Crear, fomentar, tutelar o mantener áreas silvestres protegidas, conforme a lo previsto respecto de éstas en la Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente;
6.  Proveer determinados servicios ambientales o ecosistémicos efectivos; o
7.  Resguardar, mantener, restaurar o proteger zonas, lugares o inmuebles que sean de considerable valor o interés ambiental, histórico, cultural, científico o arqueológico, que hayan sido declarados así por las autoridades públicas competentes, sólo en cuanto sea conciliable con las respectivas regulaciones especiales a las que estén sujetos, las que prevalecerán en caso de discrepancia.”

El derecho real de conservación se constituye voluntariamente mediante un contrato constitutivo celebrado por escritura pública entre el dueño del bien raíz y el titular, que es una persona jurídica especial de aquellas señaladas taxativamente por la ley.

El ejercicio y la protección del derecho quedan especialmente encomendados al titular. Sólo podrán ser titulares del derecho real de conservación: (1) El Ministerio de Bienes Nacionales; (2.) La Comisión Nacional del Medio Ambiente; (3) La Corporación Nacional Forestal, CONAF;  (4) Las Municipalidades; o (5) Las Corporaciones y Fundaciones constituidas con sujeción al Título XXX111 del Libro I del Código Civil, que tengan como objeto o fin exclusivo la conservación, preservación, promoción o protección del ambiente, la naturaleza, la biodiversidad o las áreas silvestres protegidas; o la contribución y el fomento de la educación, investigación, capacitación o formación de conciencia sobre la ecología, el cuidado del ambiente y los recursos naturales; o el manejo, control, restauración, protección o mantención de zonas, lugares o inmuebles que sean de considerable valor o interés ambiental, histórico, cultural, científico o arqueológico, que hayan sido declarados así por las autoridades públicas competentes..

Dicho contrato debe tener la descripción del derecho real de conservación y de los gravámenes asumidos por el dueño del inmueble afectado.  El proyecto señala algunos de estos gravámenes a modo ejemplar. La enumeración no es taxativa, pero todos los gravámenes que se constituyan deben tener como propósito directo la conservación del ambiente.

El contrato es el título que permite la inscripción. Dicha inscripción se realiza en el Conservador de Bienes Raíces competente siendo requisito de  existencia y prueba del derecho.

Cualquier persona jurídica, de Derecho Público o Privado, que tenga interés en la conservación ambiental, podrá requerir judicialmente que se declare la caducidad de un derecho real de conservación para su actual titular cuando el dueño del inmueble o el titular incumplan gravemente sus obligaciones, o que por causa imputable a alguno de ellos el bien raíz se encuentre notoriamente abandonado, deteriorado o contaminado o de signos manifiestos de no estarse respetando el derecho real de conservación.

El derecho es transferible, pero sólo a las personas jurídicas que pueden ser titulares según definimos previamente. Para que el acto de trasferencia sea válido, requiere de las mismas formalidades de escrituración e inscripción que la constitución,  debiendo constar además al margen de la inscripción anterior. No se requerirá de contrato en caso que la transferencia sea ordenada judicialmente o por autoridad.
La duración mínima del derecho es de 20 años, pudiendo ser perpetua. La longevidad del plazo mínimo responde a la intención del legislador que el tiempo transcurrido sea suficiente para cumplir la finalidad de su constitución. El plazo puede renovarse o prorrogarse, con las mismas solemnidades de la Constitución. También se podrá prever en el contrato constitutivo la renovación tácita del plazo.

Dentro de los derecho del dueño del inmueble se encuentra el de exigir el cumplimiento forzado de las obligaciones legales y contractuales del titular que se generen del derecho real de conservación y, en su caso, solicitar las indemnizaciones que procedan, ante el juez; demandar la declaración judicial de caducidad para el actual titular;  y dar o no su autorización al titular para transferir el derecho.

Entre las causales de terminación figura la expiración del plazo; revocación por fraude; declaración judicial de terminación; expropiación a que sea sometido el inmueble afectado; y las demás causales que la ley disponga o que se pacten en el contrato constitutivo.

El derecho legal de conservación tiene prevalencia frente a ejecución de prendas, hipotecas u otras garantías de cualquier fecha que recaigan sobre los bienes afectados.

A modo de conclusión, se puede apreciar la creación del derecho real de conservación consiste en un avance inédito en lo que a conservación ambiental se refiere, pues entrega a los privados la posibilidad de asumir iniciativas voluntarias en relación a los predios de su dominio. Mediante su aplicación, se espera repetir la experiencia comparada que llevó a Estados Unidos a un crecimiento relevante en áreas protegidas privadas y mas ampliamente, la protección del medio ambiente. Además, se provee a los titulares de proyectos de instrumentos adicionales a incorporar en su batería de herramientas para mitigar, reparar y compensar el impacto de su proyecto en el ambiente.

[1]Vergara,  Javier y Leyton, Patricio. “Compensación de recursos naturales en el ordenamiento jurídico chileno”. En: Revista de Derecho Ambiental.  Nº1. pp. 97-117. Diciembre 2003.