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¿Doble sanción en los proyectos con RCA?: Atentado contra el Non Bis In Idem

Mediante fallo de fecha 15 de julio del presente, la Corte de Apelaciones de Santiago confirmó las sentencias del vigésimo cuarto y vigésimo quinto juzgados Civil de Santiago, que no dieron lugar a las reclamaciones en contra de las multas impuestas por la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) a la empresa Celulosa Arauco y Constitución S.A.

El caso reviste especial interés, puesto que el proyecto “Valdivia” fue sancionado por la SISS a pesar de que (i) fue aprobado mediante Resolución Exenta N°279 (RCA) de fecha 30 de octubre de 1998, de la Comisión Nacional del Medio Ambiente de la X Región de Los Lagos y, (ii) los incumplimientos detectados se refieren a aspectos regulados por la RCA y por ende de competencia de la Comisión Nacional.

En efecto, el hecho que motiva la sanción de la SISS es haber sobrepasado varios parámetros fijados como límites máximos a la descarga del efluente luego del sistema de tratamiento. Dichos parámetros fueron individualizados en la RCA y, algunos de ellos ya habían sido objeto de un procedimiento sancionatorio, iniciado y llevado a cabo por la Corema respectiva. En dicho procedimiento, la empresa no fue sancionada por este motivo.

En este caso, como en todos los demás proyectos que cuentan con plantas de tratamiento de aguas servidas, las SISS tiene competencia para dictar, con posterioridad al otorgamiento de una RCA favorable, una Resolución que aprueba el Programa de Monitoreo de la calidad del efluente y que contiene las obligaciones de la RCA y normas ambientales de emisión (también contenidas en la RCA). Para el caso de la planta Valdivia, esta normativa sectorial se materializó mediante Resolución Exenta N°1368 de 24 de mayo de 2004.

El incumplimiento de la RCA se sanciona por medio del artículo 64 de la Ley 19.300 que establece: “Corresponderá a los organismos del Estado que, en uso de sus facultades legales, participan en el sistema de evaluación de impacto ambiental, fiscalizar el permanente cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio o se aceptó la Declaración de Impacto Ambiental. En caso de incumplimiento, dichas autoridades podrán solicitar a la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente, en su caso, la amonestación, la imposición de multas de hasta 500 UTM, e incluso la revocación de la aprobación o aceptación respectiva”.

A pesar de la radicación del procedimiento sancionatorio en la Comisión Nacional del Medio Ambiente, el artículo 11 de la Ley 18.902 dispone que la SISS puede imponer multas por incumplimiento a las resoluciones que dicte, entre ellas, la que aprueba el Programa de Monitoreo.

Se aprecia que nos encontramos frente a una duplicidad de normativas que permiten eventualmente que dos agencias estatales, respecto del mismo hecho, establezcan sanciones simultáneas o bien sucesivas, lo que puede infringir el principio del non bis in idem, que postula que ninguna persona puede ser sometida dos o más veces a una persecución estatal por el mismo hecho, sea en forma simultánea o sucesiva.

En este caso, lo primero a que debe atenderse es a la existencia de norma expresa sobre la radicación de la competencia. De no encontrarse solución en dicho ámbito, las empresas pueden estar sometidas a duplicidad de procedimientos sancionatorios, con la consecuencia de eventuales sanciones desproporcionadas en virtud de sancionar un mismo hecho por dos vías administrativas.

Desde el punto de vista de la competencia

En este ámbito la Contraloría General de la República (CGR) ha sido clara al establecer que la competencia sancionatoria se encuentra radicada en la Comisión Nacional del Medio Ambiente debido a su facultad para aplicar, interpretar y fiscalizar el cumplimiento de la RCA[1], señalando que “la indicada ley (Ley N° 19.300) ha establecido un nuevo régimen normativo destinado a salvaguardar el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación” [2].

Lo anterior es primordial desde el punto de vista del objeto de protección en razón del cual nace la regulación ambiental. El ambiente constituye un sistema complejo, por lo que requiere que todos sus componentes sean monitoreados conjuntamente durante la ejecución de un proyecto. Esto hace necesario que exista un único procedimiento sancionatorio, independiente de que existan exigencias constitucionales que lo conviertan en un deber para la administración. En otras palabras existen razones prácticas que proponen una concentración de las labores de fiscalización ambiental en la Comisión Nacional del Medio Ambiente.

Romper la integralidad del sistema en la etapa de ejecución del proyecto produce un despropósito. La evaluación integrada permite no sólo que los titulares cuenten con una sola sede en donde explicar los aspectos ambientales de sus proyectos sino también realizar una adecuada evaluación de las relaciones entre los distintos componentes ambientales[3]. Dicha relación no se supera cuando el proyecto comienza a ejecutarse, muy por el contrario, es ahí donde se tensa. En este sentido, la existencia de un procedimiento único para la evaluación de la variable ambiental de los proyectos, debe ir aparejada con un procedimiento similar para sancionar el incumplimiento a la resolución que los autoriza.

El problema que presenta el reciente fallo de la Corte Apelaciones, es que desconoce lo anterior, y mediante una interpretación formal de la ley 19.300, considera que la interpretación del artículo 64 “debe quedar necesariamente acotada a lo referente al incumplimiento de las ‘normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio (…), más no a aquellas emanadas de algún otro órgano con competencia ambiental y que se refiere a materias que por ley a éste le corresponde fiscalizar, cuyo es el caso de la Superintendencia de Servicios Sanitarios”, refiriéndose luego al Programa de Monitoreo. No hace mención la Corte, que dentro de los asuntos que menciona el Programa de Monitoreo están los mismos parámetros señalados en la RCA.

El fallo de la Corte afecta a las empresas en otros dos aspectos adicionales: (i) Afecta la necesaria certeza jurídica que requieren las empresas durante la ejecución de sus proyectos, puesto que, luego de este fallo, un proyecto que cuenta con una RCA favorable no sabe de antemano que órgano puede sancionarlo en caso de infracciones a los límites de emisión indicados en la Resolución de Calificación Ambiental. (ii) Afecta el principio de igualdad puesto que incumplimientos similares pueden ser objeto de sanciones de distinta entidad (amonestación, multa y revocación) o incluso la sanción por distintos montos respecto de los mismos hechos, problema que se genera exclusivamente porque que diversos organismos del Estado se consideran competentes para aplicar la sanción.

Olvida la Corte que las facultades fiscalizadoras de la SISS no dejan de existir sobre la base de esta interpretación, sino que deben ser conducidas para el solo efecto de la sanción a través del órgano a cargo de realizar el estudio global del medio ambiente, y que posee la competencia sancionadora. En otras palabras la SISS mantiene la función de fiscalizador, pero esta labor necesariamente deberá conducirla en un proceso que deberá ser incoado ante la Comisión Nacional del Medio Ambiente. Este postulado se afirma tanto en las razones prácticas ya señaladas, como en normas constitucionales que impiden la doble persecución. En el capítulo siguiente se analizará esta situación.

Desde el punto de vista de la proporcionalidad: Principio Non Bis In Idem

La Ley 19.300, además de concretar un sistema integrado de evaluación y seguimiento de los proyectos susceptibles de afectar el ambiente, materializa los principios de eficiencia y eficacia mediante una actuación coordinada de los servicios públicos. En dicho sistema los servicios sectoriales fiscalizan y solicitan la sanción y CONAMA sanciona. Este actuar evita la duplicidad e interferencia de funciones entre los distintos servicios públicos.

Por otra parte, tal como lo señala el voto de minoría del fallo en análisis, esta forma de entender las competencias sancionadoras de CONAMA permite que la “Administración del Estado aproveche el nuevo marco normativo para evitar situaciones como ésta, en que claramente se atenta contra el principio del non bis in idem”. En el caso en análisis CONAMA había iniciado un proceso por incumplimiento a ciertos parámetros, siendo estos mismos parámetros los cuales la SISS con posterioridad sancionó a la empresa.

El proyecto de ley que crea el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia, intenta salvar esta situación, aunque a nuestro juicio, si bien realiza un avance en cuanto al principio de non bis in idem, puede poner en aprietos la integralidad del sistema.

El artículo 58 del proyecto de ley señala que “Iniciado un procedimiento administrativo sancionador por parte de la Superintendencia no podrá ningún organismo sectorial con competencia ambiental, por los mismos hechos, iniciar un procedimiento administrativo sancionatorio de competencias propias o denunciarlos a la justicia civil, cuando corresponda según la ley, sino hasta que el procedimiento instruido por la Superintendencia hubiese terminado”.

Por su parte el artículo 59 prescribe: “Cuando por unos mismos hechos y fundamentos jurídicos, el infractor pudiese ser sancionado con arreglo a esta ley y a otra u otras leyes, de las sanciones posibles, se le impondrán la de mayor gravedad”.

El fallo de la Corte de Apelaciones, al no profundizar en los supuestos de hecho que justifican el incumplimiento, crea un problema para la gestión ambiental. La protección ambiental y el desarrollo económico requieren en el ámbito sancionatorio reglas claras y justas. Lo que se traduce en la existencia de un único órgano competente para sancionar infracciones a la RCA y en la aplicación de sanciones proporcionadas. Es de esperar que este tipo de situaciones sean discutidas y aclaradas en la nueva ley que actualmente se discute en el parlamento.