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Modificaciones al royalty: entre las legítimas aspiraciones y el juego con las reglas

La ocurrencia de desastres naturales regularmente estresa la institucionalidad, pero también las regulaciones. Los cinco terremotos ocurridos en el siglo XX tuvieron consecuencias importantes en la regulación y en los diseños institucionales, dando origen a reformas constitucionales y legales.
En ese contexto, no debe extrañar que en medio de la reciente crisis, se trasladara la vista a un lugar donde aparentemente la recaudación fiscal es más “simple” y “cuantiosa”. Parece tener sentido, entonces, pensar en el aumento del royalty a la minería, por su estructura y por las alzas en el precio del cobre del último tiempo.
Como se sabe, el royalty es un pago que se hace al Estado por el derecho a usar, explotar y extraer recursos naturales, regularmente no renovables. La discusión reciente muestra que su establecimiento no fue un asunto fácil. La ley N° 20.026, que se dictó en enero de 2005, estuvo precedida de un debate que no sólo se refirió a la cuestión tributaria, sino que además a la discriminación constitucional que podía significar imponer este “impuesto”, y también a su utilidad para la reinversión de los recursos en innovación.
Pero más allá de los argumentos a favor y en contra del royalty, así como de la estructura tributaria de su determinación, lo cierto es que tras la aprobación de la precitada ley, el Estado además asumió un compromiso de invariabilidad tributaria por un período de 15 años, estableciendo una nueva regla (art. 11 ter) al DL 600, en el marco de un cierto consenso alcanzado con los actores regulados sobre la estabilidad de largo plazo de dicha regulación.
En momentos de estrés institucional, como el que hemos vivido, la demanda por aumentar este impuesto, que ha sido significativa, se topa sin embargo con una poderosa restricción: la imposición y vigencia, por la ley, de limitaciones en el estatuto de la inversión extranjera; concretamente, la limitación de la invariabilidad de las obligaciones tributarias impuestas. Asumida entonces la restricción, y la necesidad de no violentarla a riesgo de afectar uno de los activos esenciales para el desarrollo de la inversión minera en nuestro país, cual es la certeza, se ha puesto en la discusión una amplia gama de alternativas para enfrentar la situación: aumento de la tasa, pero con acceso voluntario a su aplicación (extendiendo el plazo de invariabilidad para quienes se acojan); reducción del tonelaje de cobre que permite la hipótesis de aplicación del royalty, de manera de ampliar el universo de los sujetos obligados, han sido algunas de las alternativas.
Pero conjuntamente con estas propuestas, se han expresado otras, como las de establecer un royalty al agua, y en especial a las empresas generadoras de hidroelectricidad, dadas las características de nuestro mercado eléctrico y el mecanismo de determinación del precio de nudo, que haría que dichas empresas tengan “significativas” utilidades; las de evaluar un royalty a la producción de salmón; y otras alternativas similares.
Como se puede apreciar, regular en tiempos de desastre, con efectos permanentes o de largo plazo, no siempre es una buena iniciativa. En el caso chileno es necesario advertir varios elementos relevantes, que exigen desarrollar una discusión mucho más profunda, y con efectos de largo plazo, sobre la eventual aplicación de royalty a los recursos naturales.
En efecto, el 64% de las exportaciones chilenas se refiere a recursos naturales, siendo las más significativas las de cobre. Luego, la reciente aprobación de la Ley N°. 20.417 que crea el Ministerio del Medio Ambiente, le exige elaborar las “cuentas ambientales”, es decir, la indicación de los activos y pasivos del país en materia de recursos naturales. Por otro lado, Chile se ha comprometido en su proceso de ingreso a la OCDE en llevar a cabo estas cuentas. ¿Qué consecuencias tendrá esto?
Una que resulta muy evidente: se producirá una demanda por regular la explotación sustentable de nuestros recursos naturales, que exige la consideración del largo plazo. En ese contexto es que deberá darse, con consideración de todos los elementos involucrados, constitucionales, económicos, obligaciones internacionales asumidas, etc., el debate sobre el royalty aplicado no sólo a los minerales, sino que también a la explotación de otros recursos naturales.
Los tiempos de catástrofe son momentos para aprender de nuestras debilidades institucionales y regulatorias, pero no son ni nunca han sido buenos consejeros para tomar decisiones del largo plazo que pueden afectar (para bien o para mal) la sustentabilidad de nuestro desarrollo.

Por Luis Cordero y Nicole Nehme
FerradaNehme