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“El plazo del artículo 53 de la Ley Nº19.880 como forma de caducidad y no de prescripción”.

Benjamín Mordoj*

I. El artículo 53 de la Ley Nº19.880 (“LBPA”), Un aporte a la clarificación de la potestad invalidatoria de los órganos de la Administración del Estado.

Mucho se ha escrito acerca de la existencia, alcance y dimensión de las facultades que, en nuestro ordenamiento jurídico, un órgano de la Administración del Estado (v.gr. una agencia reguladora) posee para invalidar, de oficio o a petición de parte, un acto administrativo terminal previamente dictado por éste. Dicha discusión fue particularmente intensa previo a la promulgación de la LBPA, según dan cuenta numerosos artículos escritos sobre la materia .
Ahora bien, pese a que la discusión puede seguir estimándose como vigente tras la promulgación de la LBPA, lo cierto es que gran parte de ella se ha desviado hacia el alcance mismo que un acto de contrario imperio pudiera tener respecto de terceros a los cuales dicho acto les empece y que pudieran estimarse como sujetos de buena fe respecto de la actuación primitiva del órgano cuyo acto administrativo pretende invalidarse .

El artículo 53 de la LBPA, dispone textualmente: “Invalidación. La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto. La invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial. La invalidación parcial no afectará las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada. El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario” (Énfasis agregado). 

Según se señaló precedentemente, este precepto vino a zanjar, a nivel legal y de modo general, el debate acerca de la existencia de la potestad invalidatoria por parte de la Administración del Estado, facultad antes construida a partir de algunas decisiones de los Tribunales Superiores de Justicia , la Contraloría General de la República (“CGR”)  y, en último término, de la doctrina nacional .

Ahora bien, si no existe mayor controversia respecto de la existencia de esta potestad de dictar actos de contrario imperio, el debate actual se ha centrado mayoritariamente en el alcance de esta potestad, entendiendo por tal la afectación de derechos de administrados que hubieren sido adquiridos a virtud del acto administrativo posteriormente invalidado . De una revisión de los dictámenes de la CGR y la doctrina nacional, pareciera existir un consenso acerca de que el acto administrativo invalidatorio no puede vulnerar las situaciones jurídicas declaradas o constituidas por el acto administrativo invalidado, respecto de terceros de buena fe; lo anterior, desde que el principio de certeza jurídica y su necesaria protección, habrían creado una legítima confianza en el tercero sujeto del acto administrativo respecto de la legitimidad y validez del mismo  –lo anterior, máxime si, de conformidad con el inciso final del artículo 3º de la LBPA, los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad frente a sus destinatarios-.

A continuación veremos de qué forma dicho argumento pudiera o no zanjar la discusión respecto de la eventual calidad jurídica de prescripción del plazo contenido en el artículo 53 de la LBPA. 

II. ¿Son suficientes las razones que se han esgrimido limitando la potestad invalidatoria, para estimar que el plazo del artículo 53 de la LBPA es de prescripción?

No obstante no se ha realizado de manera directa –esto es, específicamente en relación con el plazo establecido en el artículo 53 de la LBPA-, a continuación se expondrán las principales razones que pudieran llevar a considerar que el plazo de dos años fijado por el artículo 53 de la LBPA, constituiría un plazo de prescripción que, por su solo transcurso, permite consolidar la situación jurídica creada por un acto administrativo originalmente viciado:

Primero, estimar que, más allá del plazo de dos años contemplado por el artículo 53 de la LBPA pudiera reclamarse, por la propia Administración o un tercero, algún vicio de legalidad que expusiera al acto administrativo a su posible invalidación, no resulta consistente con el intento de amparar las situaciones jurídicas declaradas o constituidas a favor de terceros de buena fe, los que precisamente apuntan a limitar el ejercicio de la potestad invalidatoria de la Administración del Estado en beneficio de los administrados. De esta manera, la única interpretación que resulta más funcional a la idea de promover la certeza jurídica respecto de los derechos surgidos al amparo de un acto administrativo, supone que el plazo de dos años en comento constituye un término máximo, transcurrido el cual la situación jurídica del tercero se consolida definitivamente, sin poseer ni la Administración, o algún tercero interesado, legitimación para reclamar del mismo.

Segundo, vinculado a lo anterior, sostener que no existiría plazo para que un acto administrativo fuese invalidado, por adolecer de vicios de legalidad, supondría volver al estado de incerteza jurídica en que se defendía la imprescriptibilidad de la potestad invalidatoria por razones de orden público . Y, finalmente,

Tercero, debe tenerse en consideración que, en nuestro ordenamiento jurídico no existiría una acción para seguir ante los Tribunales Ordinarios respecto de los actos administrativos que, se estimen, adolecen de un vicio de legalidad. Por cierto (i) la nulidad de derecho público constituye una creación doctrinal de poco sustento jurídico y cuya existencia misma se encuentra en discusión ; y, (ii) la acción constitucional de protección, se ha señalado, no puede tener como pretensión principal la invalidación de un acto administrativo, no obstante se reconoce que dicho efecto puede ser consecuencial .

Abordaremos estos argumentos en su mismo orden:
(i) Suponer que la única protección a los terceros de buena fe radica en la limitación a la eventual invalidación de un acto administrativo terminal, constituye un doble error. En efecto (a) por una parte, se advierte que dicho argumento nunca se refiere a la posibilidad de que existan otros terceros, distintos del beneficiario directo del acto, cuyos efectos pudieran resultarle perjudiciales. Así, a modo de ejemplo, supóngase el caso de dos personas jurídicas que participan de una licitación para adjudicarse una concesión de algún servicio público, siendo una de ellas –la adjudicataria- quien ha obtenido una mejor ponderación de su oferta. En tal caso, el sostener que la invalidación de dicho acto administrativo terminal –mediante el respectivo acto de contrario imperio- por adolecer éste de un vicio de legalidad no podría atentar contra sus derechos adquiridos de buena fe, supone que nuestro ordenamiento jurídico ponderará intereses jurídicos contrapuestos siempre en beneficio de un sujeto que se benefició de un acto contrario a derecho. Ciertamente, dicha consideración atentaría contra un deber de actuar de los órganos de la Administración del Estado –al colocar incentivos en el punto donde al órgano le resulta indiferente atentar contra la legalidad vigente- vulnerándose lo establecido en el artículo 6º de la Constitución Política de la República (“CPR”). Dicho de otro modo, no existe, prima facie, ningún motivo para suponer que nuestro derecho valora más la titularidad de un sujeto en perjuicio de otro, solamente en virtud del tiempo en que dicha titularidad es reconocida, no obstante que una de ellas se encuentre afecta a un vicio de legalidad; y, (b) vinculado a lo anterior, una correcta interpretación del principio de confianza legítima debiera suponer que, en el evento de dictarse el respectivo acto de contrario imperio por la Administración o, en el caso de anularse por los Tribunales de Justicia el acto administrativo, dicha invalidación da pie para perseguir la responsabilidad patrimonial de la Administración, sin perjuicio de dejar a firme el acto administrativo invalidatorio. Tal regla resulta mucho más consistente con el inciso 2º del artículo 38 de la CPR, a la vez que coloca los incentivos adecuadamente en una más cuidadosa labor de la Administración del Estado.
Así las cosas, el principio de la confianza legítima es indiferente como directriz para establecer una prescripción de breve tiempo como la de dos años, desde que los derechos del sujeto beneficiado por el acto administrativo invalidado pueden salvaguardarse de igual forma con una adecuada regla de responsabilidad patrimonial de la Administración . De esta manera, dicho argumento en nada aporta a desentrañar si la regla establecida en el artículo 53 de la LBPA contiene un plazo de prescripción o de caducidad.
(ii) Del hecho que el artículo 53 establezca una norma de caducidad que permita, una vez transcurrido el lapso de dos años, interponer una acción de nulidad –sea por la Administración o por un particular afectado por el acto nulo- no se deriva necesariamente que dicha eventual invalidación del acto administrativo sería imprescriptible. Lo anterior, desde que ello no constituye un argumento que afecte a la naturaleza de caducidad del plazo establecido, sino que al sistema de acciones que nuestro ordenamiento jurídico consagra para cumplir con el principio de recurribilidad de los actos administrativos ante los tribunales de justicia. En otras palabras, que nuestro sistema no consagre adecuadamente un régimen contencioso-administrativo, con plazos acotados para su activación, constituye una crítica válida de lege ferenda para nuestro constituyente y legislador, mas no puede ser utilizado como pretexto para otorgar al plazo del artículo 53 de la LBPA una naturaleza jurídica en particular.
A mayor abundamiento, y según se verá en la sección siguiente, nuestro derecho sí contempla un plazo definitivo para la consolidación de los derechos, el que en una adecuada interpretación sistémica, debiera constituir el lapso final para estimar que un acto administrativo viciado produce plenamente sus efectos sin poder ser invalidado por los Tribunales de Justicia. Y,
(iii) Estando de acuerdo en que denominada acción de nulidad de Derecho Público constituye una creación de difícil sustento jurídico y que, asimismo, la acción constitucional de protección no constituye un medio adecuado de revisión que tenga alcances contenciosos-administrativos generales, lo cierto es que, al igual que lo señalado en el numeral precedente, ello no constituye un argumento que se dirija a calificar la naturaleza del plazo establecido en el artículo 53 de la LBPA, sino que constata simplemente la debilidad funcional de la consagración del principio de recurribilidad de los actos administrativos ante los Tribunales de Justicia. Por lo demás, es la propia LBPA la que reconoce la recurribilidad de los actos administrativos, a través del ejercicio de una pretensión invalidatoria; tal es el caso del artículo 54 del referido cuerpo legal, el que no obstante no establecer una acción en particular, resulta consistente con la regla establecida en el artículo 19 Nº14 al no verse constreñido formalmente por el silencio legislativo (que no constitucional) sobre la materia   . 
De esta manera, no puede calificarse la naturaleza de una norma jurídica en virtud de la ausencia de otra –que establezca una adecuada acción jurisdiccional ante los Tribunales Ordinarios-, desde que ello escapa al control del legislador de la LBPA.
Así las cosas, un adecuado examen del artículo 53 de la LBPA debe ponderar otras cuestiones distintas a las planteadas precedentemente, las que se plantearán, de forma breve y a modo de conclusión, en el capítulo siguiente.

III. Algunas conclusiones. Existen buenas razones para sostener que el plazo del artículo 53 de la LBPA constituye un término de caducidad y no de prescripción.

Alguna doctrina, así como también una muy reciente jurisprudencia de la CGR, han entendido correctamente que el plazo establecido en el artículo 53 de la LBPA tendría la naturaleza jurídica de un término de caducidad. Lo anterior, aun respecto de quienes sostienen que la invalidación de los actos administrativos encuentra su límite en la protección de los derechos adquiridos de terceros de buena fe, conforme al principio de confianza legítima (cuestión que ratifica que, entre uno y otro elemento, no existe relación alguna): “La duda que surge aquí dice relación con dos aspectos, en primer lugar, respecto de lo que ocurre una vez que han transcurrido los dos años que establece el artículo 53 de la LBPA. Ya que cabe preguntarse si podría la Administración invalidar su propio acto ante el juez. Es decir, ¿resultaría jurídicamente plausible plantearse un Fisco con Fisco? Evidentemente, si no interviene un particular solicitando la nulidad del acto administrativo, cabe preguntarse acerca de cómo podría la Administración del Estado impugnar ante el juez su propio acto.

En la práctica esta circunstancia no debería plantear mayores problemas desde el momento que el Consejo de Defensa del Estado es una persona jurídico-pública descentralizada, la cual perfectamente puede erigirse en demandante en una causa sobre nulidad de un acto administrativo, cuyo origen está en la imposibilidad para la Administración Pública, por razones de plazo, para invalidar.

Más compleja resulta la aplicación genérica de un plazo de dos años para el ejercicio de esta potestad. El legislador debió haber efectuado la distinción respecto de si el acto administrativo susceptible de invalidarse era de aquellos de contenido favorable o, por el contrario, era de gravamen. Desde la perspectiva del Derecho comparado se estima que la invalidación debe estar limitada temporalmente sólo respecto de los actos favorables, por razones de seguridad jurídica y protección de la confianza. Por su parte, la invalidación de los actos de gravamen no está, en principio, sometida a plazo. Tal es el caso, como se analizó antes, del Derecho administrativo alemán, el cual en el §48 de la Ley de Procedimiento Administrativo establece un plazo de un año (…) Situación del acto administrativo con más de dos años de antigüedad. En tal caso, no obstante la constatación, la Administración no puede ejercer su potestad invalidatoria al haber transcurrido el plazo que la ley estableció para ello. No se trata de un plazo de prescripción adquisitivo de un derecho, sino que es de caducidad en el ejercicio del poder de la Administración respecto de un acto administrativo particular. Como se expuso antes, ello no obstaría a que la Administración accionara la nulidad de su propio acto ante los tribunales de justicia”  (Énfasis agregado).

En este mismo sentido, cabe destacar un muy reciente Dictamen de la CGR el que, no obstante no abordar explícitamente la materia, da a entender que interpretar el plazo del artículo 53 como un término de caducidad es más consistente con el espíritu y texto de la LBPA: “Por otra parte, en cuanto a la petición relativa a la factibilidad de dejar sin efecto la resolución en comento, es útil anotar que, según prevé el inciso primero del artículo 53 de la ley N° 19.880, aplicable supletoriamente a la materia en examen, la autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto, término que también ha expirado, de modo que, en la especie, resulta improcedente el ejercicio de la referida potestad invalidatoria por parte de la Dirección General de Aguas.

En consecuencia, cabe concluir que la posibilidad de impugnar por la vía administrativa la resolución N° 184, de 1997, ya aludida, se encuentra agotada, sin perjuicio de los demás derechos que conforme al ordenamiento jurídico le asisten a la peticionaria para actuar en defensa de sus intereses en sede jurisdiccional”  (Énfasis agregado).

Sostenemos que dicha interpretación es la que resulta más conforme con una interpretación sistemática de la LBPA, en relación con las demás normas que componen nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, 
(i) Dicha interpretación, no establece una distinción entre la regulación establecida para la adquisición de derechos en materia de término de prescripción del derecho común por saneamiento del acto nulo, por oposición a una varias veces inferior en materia de derecho público, la que, como se ha señalado, pone en riesgo intereses individuales de sujetos de derecho igualmente amparados constitucionalmente en sus garantías (v.gr. terceros que se ven afectados por el beneficio otorgado a un sujeto, en virtud de un acto administrativo terminal que se encuentra viciado). En efecto, no existen razones para estimar que, entre una y otra situación, exista una diferencia así de amplia que admita un tratamiento tan diferenciado como el del plazo de saneamiento para uno y otro caso. Y,
(ii) Siendo así las cosas, de conformidad con los artículos 19 Nº14 y 38, inciso 2º, ambos de la CPR, resulta más consistente estimar que el plazo para interponer una acción ante los Tribunales Ordinarios de Justicia, es el mismo límite que se tiene respecto de cualquier consolidación de derechos viciados de nulidad, siendo éste, de conformidad con el artículo 1683 del Código Civil, el lapso de 10 años. De esta manera, se salvaguardan más efectivamente los derechos de todos los interesados en el procedimiento administrativo, y se coloca un plazo de anulabilidad del acto administrativo que es equivalente al que se somete todo derecho en nuestro ordenamiento jurídico. De esta manera, resultaría inconsistente argumentar que el administrado se vería sometido a una situación de incerteza jurídica respecto de sus derechos, en el evento de que deba esperar hasta 10 años desde la notificación o publicación de un acto, desde que, no debe olvidarse, tal es el mismo término que, como sujeto de derecho, debe esperar para consolidar su situación jurídica en sus múltiples relaciones negociales.
 

* Abogado Universidad de Chile. Asociado de FerradaNehme.

[1] A modo de ejemplo, cfr. Millar Silva, Javier. La Potestad Invalidatoria en la Jurisprudencia Nacional. Procedencia, alcance y limitaciones. En Revista de Derecho, Vol. XIV - Julio 2003; pp. 83-97. Letelier, Raúl. Un mal día no es eterno: seis alcances en materia de invalidación y nulidad de los actos administrativos, en Revista de Derecho del Consejo de Defensa del Estado, N° 8, año 2002.

[2] Cfr. Aróstica, Iván. La intangibilidad de los actos administrativos favorables como límite a la revocación e invalidación de oficio. En Ley Nº19.880 sobre Procedimientos Administrativos, Universidad Santo Tomás, 2003; pp. 63-74. Bermúdez, Jorge. El Principio de Confianza Legítima en la Actuación de la Administración como Límite a la Potestad Invalidatoria. En Rev. derecho (Valdivia), dic. 2005, vol.18, no.2; pp.83-105.

[3] Cfr. Corte Suprema. Caso Salinas Lolic, RDJ, 1996; pp.175-183.

[4] Cfr., a modo de ejemplo, CGR. Dictamen Nº23.804/1989.

[5] Cfr. Marín, Urbano. Vigencia Actual De La Invalidación De Los Actos Administrativos. En Revista de Derecho del Consejo de Defensa del Estado, N° 2, año 2002; pp.2-3 (formato electrónico).

[6] “La Administración Pública tiene el poder de revisar sus propios actos y de dejar sin efecto aquellos que vulneran el ordenamiento jurídico. Dicho poder ha sido cuestionado por la doctrina y jurisprudencia administrativas nacionales; sin embargo, con la entrada en vigor de la Ley 19.880, la discusión se traslada hacia los límites al ejercicio de este poder”. Bermúdez, Op. Cit.; p. 83.

[7] “Hasta antes de la entrada en vigor de la Ley 19.880 (LBPA) la cuestión en el Derecho Administrativo chileno era muy debatida, repitiéndose en la materia la división doctrinaria entre aquéllos que estaban por negar la potestad invalidatoria de la Administración del Estado y los que estaban por afirmar este poder de autotutela, posición asumida sobre todo por abogados cercanos o pertenecientes al Consejo de Defensa del Estado. Sin embargo, esta discusión hasta ahora se había centrado en la ya clásica argumentación de la posibilidad de adquirir derechos subjetivos a partir de un acto viciado y la extrapolación del principio de buena fe al ámbito administrativo. Por el contrario, no había sido presentada la cuestión en función de los efectos limitantes que un principio propiamente administrativo como el de confianza legítima, o más propiamente, de protección de la confianza legítima, tiene sobre el ejercicio de los poderes de invalidación que corresponden a la Administración Pública”. Ibíd., p. 84.

[8] Cfr. Bermúdez, Op. Cit., p. 93 y Marín, Op. Cit., p.4: “En Chile se afirma que los actos que se adoptan con absoluta carencia de facultades o padecen de vicios groseros de ilegitimidad, adolecen de la nulidad de derecho público que prevé el inciso final de artículo 7º de la Constitución Política vigente, que, como se anotó, reitera disposiciones casi idénticas de los artículos 160 de la Carta de 1833 y 4º de la Constitución de 1925. Se trataría de una nulidad de pleno derecho y que enervaría automáticamente el acto, que nunca habría podido adquirir existencia, ni surtir efecto alguno y sería insanable e imprescriptible” (Énfasis agregado).

[9] Cfr. Carmona, Carlos. Apuntes de clases “Derechos subjetivos administrativos: invalidación y responsabilidad”, Diplomado Derecho Administrativo Económico, Pontificia Universidad Católica de Chile, 2008.

[10] “[E]l recurso de protección nacido en 1976 y reiterado en el cuerpo constitucional de 1980 no limitó y menos eliminó la potestad de la Administración de invalidar sus actos, aun cuando lleve al tribunal que lo conoce a examinar la ilegitimidad del acto administrativo impugnado y pese a que, de hecho, el recurso se base mayoritariamente en ese vicio. Se trata esencialmente de una acción de amparo urgente de ciertos derechos esenciales del individuo y no debe dar lugar a una declaración judicial de anulación de un acto ilegal, a pesar que en la acción se hubiere invocado este vicio y la sentencia lo analice. El acto examinado no se destruye como consecuencia directa del recurso acogido, sin perjuicio que el tribunal disponga medidas conducentes al restablecimiento del imperio del derecho y al amparo de la garantía constitucional afectada” (Énfasis agregado). Marín, Op. Cit., pp.2-3.

[11] Recuérdese que, en estricto rigor, la responsabilidad patrimonial del sujeto que causa un daño, supone una reparación que deja al afectado en una situación de indiferencia, donde entre la causación de un daño y su reparación, existe una situación de equivalencia que hace indiferente uno u otro escenario para el sujeto pasivo de la acción dañosa.

[12] Señala el artículo 54 de la LBPA: “Interpuesta por un interesado una reclamación ante la Administración, no podrá el mismo reclamante deducir igual pretensión ante los Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada.

Planteada la reclamación se interrumpirá el plazo para ejercer la acción jurisdiccional. Este volverá a contarse desde la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamación se entienda desestimada por el transcurso del plazo.

Si respecto de un acto administrativo se deduce acción jurisdiccional por el interesado, la Administración deberá inhibirse de conocer cualquier reclamación que éste interponga sobre la misma pretensión” (Énfasis agregado).

[13] En igual sentido se expresa el ya citado inciso final del artículo 3º de la LBPA, conforme al cual: “Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional” (Énfasis agregado).

[14] Bermúdez, Op. Cit., pp. 96-99.

[15] CGR. Dictamen Nº33.522/2008.